中国绩效管理中的行政主导特别表现为“一把手主导”或者说推进机制的人治色彩比较浓。地方政府的绩效管理被普遍视为“一把手工程”，“一把手”的高度重视是绩效管理有效实施的决定性因素，从而使主管机构设置退居次要地位。
从效用或功能角度考察，政府绩效管理可以分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。中国政府绩效管理表现出较明显的内部控制型特征，“提高执行力”或“保障政令畅通”，是各地绩效管理的主要目标定位。然而，旨在提高政府执行力的绩效管理，其本身的推进却表现出令人尴尬的执行乏力：从2008年中央和国务院提出推行政府绩效管理制度以来，将近8年过去了，中央层面尚未出台统一的规范指导性文件；由于缺乏全国统一规范指导，地方层面的绩效管理实践不仅五花八门，而且随着主要领导人的调动，绩效管理在目标定位、总体框架、内容重点和运行机制等方面出现重大变化或反复，存在不同程度的可持续困境。
中国政府绩效管理的历史演进
中国政府绩效管理实践经历了一个发展演进过程，不同阶段的推进机制有所不同。20世纪80年代中期开始，一些地方实施了目标管理或中国版的“目标责任制”，这属于地方政府的自发行为，中央没有提出统一要求或进行规范。90年代初期开始，目标责任制采取自上而下系统推进的方式，关注焦点经历了从GDP增长到可持续发展和民生的转变。这一时期的另一个重要相关实践是“效能监察”，由监察部系统推进，目的是把监督的关口前移，加强事前、事中监督，做到防范在先，使纪检监察工作紧贴改革和经济建设中心，更好地为经济建设服务。到1999年，全国已有23个省市不同程度地开展了效能监察工作。
2005年是一个转折点，国务院提出了“构建科学的地方政府绩效评估体系”，推动科学发展观的落实。传统目标管理的翻版“目标责任制”转变为现代意义上的绩效评估。为此，国务院委托人事部制定相关指导规范。2007年初，人事部从省到县政府等不同层面，选定了5个政府绩效评估工作联系点，并召开了数次专家研讨会，探讨地方政府绩效评估体系的制度规范。
2008年是另外一个重要的转折点，中央和国务院提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，绩效评估由此成为绩效管理的组成部分。与此相应，人事部规范绩效评估的相关职责转交给了中央纪委监察部。2010年7月，经中央编委批准，中央纪委监察部增设“绩效管理监察室”。2011年，国务院批复由监察部等9部门建立绩效管理工作部际联席会议制度，并批准北京市、吉林省等 8 个地区，发改委、财政部等 4 个部门，深圳和杭州两个城市为政府绩效管理试点。在随后的几年中，中纪委监察部扩展了试点范围并多次召开汇报、总结和评估会议。中共十八大以后，随着反腐力度加大和中纪委职责的调整，推进和规范绩效管理的相关职责转移到了中央编制委员会办公室。
中国政府绩效管理的实施现状
简要地历史回溯可以发现，从绩效评估到绩效管理，中央层面的主管部门先从人事部转到中纪委监察部，又从中纪委监察部转到中编办。每个主管部门都大致经历了机构搭建、学习消化、启动试点、总结经验几个阶段，在即将出成果的时候发生职责转移，于是进入下一个从机构搭建到总结经验的过程。结果是，提出推行绩效管理七年过去了，中央尚未出台统一的规范性指导文件。
与绩效管理整体推行缓慢同时存在的是，中央相关部门实施了两个平行的绩效评估体系：一是中组部持续推行的“地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系”，要求按德、能、勤、绩、廉五个类别设置测评内容和评价要点；二是财政部推行的“预算绩效管理”和“财政支出（项目支出）绩效评价体系”。两个体系与绩效评估体系相近而又相对独立，内容上既重叠交叉又存在一些不一致的地方。也许是得益于特定部门持续主抓，加上两个部门形成自上而下的系统，这两个评估体系在持续性、动态调适、制度规范化建设和实施力度方面体现出明显的优势。以地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系为例，中组部于2006年7月出台了《关于体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》(中组发[2006]14号)。2009年，根据中央政治局审议通过的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，中组部对“综合考核评价实行办法”进行了修改完善。2013年11月16日，中组部又出台了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》。
就地方而言，2008年中央决定推行绩效管理，2009年开始地方政府掀起了绩效管理的热潮。由于中央没有出台统一的指导规范，地方层面推进机制呈现出五花八门、百花齐放的状态。首先值得关注的是哈尔滨市专门立法推行绩效管理的尝试。从2007年8月调研起草，至2009年6月12日经黑龙江省人大常委会审议批准，《哈尔滨市政府绩效管理条例》共设7章48条，明确了哈尔滨市政府绩效管理的宗旨、基本原则、适用范围、机构职责，并对绩效计划、绩效评估、绩效信息、绩效诊断、绩效问责等方面做了具体规范。这是国内首部政府绩效管理的专门立法，并誉为政府绩效管理的“哈尔滨模式”。遗憾的是，立法目的之一是克服人亡政息现象，但随着一把手的工作调动，条例也未能真正开花结果，成了绩效管理的一个法规范本，而不是人们期待的实践模式。另外一个立法推动的例子是杭州市。2015年9月28日，浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过了《杭州市绩效管理条例》，对绩效管理机构和职能、绩效评估及其结果运用等做了规定。杭州绩效管理的制度化和规范化基于20多年的实践经验，立法的实际效果尚待观察。
除了哈尔滨并不算成功和杭州尚待观察的立法推动尝试，其他地方绩效管理的推进机制呈现出行政主导的鲜明特色。在中国国情下，行政主导意味着立法机关之外的党政机关的主导。就笔者掌握的情况看，各地绩效管理主管机构大致可分为两类：一类是委托现有的党政机构，包括人事局、组织部、政策研究室、市直机关工委、督查室（市委办公厅督查室如青岛，市府办公厅督查室如北京）；另一类是新设专门机构，名称如绩效办、效能办、综合考评办、软环境办等，分属办公厅或纪委监察局。就实际效果而言，绩效管理比较著名的几个地方，福建省主管单位是隶属纪委的效能办，青岛是市委办公厅督查室，杭州则是市委、市政府共同设立的“综合考评委员会办公室”。这意味着实际效果与主管机构设置之间并无因果规律可循。
绩效管理中的“一把手工程”
值得一提的是，中国绩效管理中的行政主导特别表现为“一把手主导”或者说推进机制的人治色彩比较浓。地方政府的绩效管理被普遍视为“一把手工程”，“一把手”的高度重视是绩效管理有效实施的决定性因素，从而使主管机构设置退居次要地位。换句话说，在一把手高度重视的情况下，不论主管机构是效能办、督查室，还是综合考评办，绩效管理都能有效推进并取得一定效果。
“一把手工程”在实践中带来几大弊端：一是绩效管理的“可持续性难题”。领导重视是一把双刃剑，可以因领导者的高度重视带来兴盛，也可以由于领导者失去兴趣导致其衰败。地方党政领导更替过于频繁，任期难以预期，是绩效管理难以有效持续的重要原因。这在理论上容易得到解释：“在悲观派看来，昙花一现是任何新管理机制或运动的内在宿命，其根本原因在于政治家的理性经济人动机，即热衷于高举自己的旗帜并留下自己的烙印，不愿拾人牙慧陷入两难境地：做好了首倡者获取荣誉，做不好自己背负恶名”。二是绩效管理的“稳定性难题”。新任领导可能继续高举绩效管理的旗帜，但力图打上自己的烙印，从而导致绩效管理在框架体系、实施过程、工作重点、评估指标体系等方面发生巨大变化。从作用机理看，绩效管理的精髓是“持续性改进”，体系缺乏稳定性难以体现这一精神。
