服务是指为集体或别人工作，或为他人提供帮助，即满足他人需求的行为。公共服务即满足公共需求的行为，是为公共利益提供的一般性或普遍性服务。理解公共服务，重点在于对“公共”的理解。笔者认为，应该从如下角度理解公共服务：
第一，属于人权事务范畴。实现普遍人权是公共服务的价值基础，公共服务是维护基本人权的活动，区别于行使国家主权的活动。公共事务包括主权事务和人权事务，主权事务涉及国防、外交、军事、制衡、管制等方面；人权事务包括衣食住行、生老病死等各个方面，涉及生存、教育、劳动、医疗、养老等基本需求。主权事务是人权事务的基础，没有国家主权就没有基本人权保障；人权事务是主权事务的目的，行使主权的目的是保障基本人权。主权行为是统治行为，而人权行为是维护行为，其最基本的形式是提供服务。
第二，以公共利益为目的。公共利益包括两个层次：一是整体利益，即超越个体利益的共同体利益，如国家危机、民族危亡、国际地位、国家实力等。二是共同利益，即共同体内成员共同具有的利益，或者说是个体利益重合的那部分利益，或者说公共利益是共同的个体利益。公共利益与私人利益在大多数场合应该是统一的，否定私人利益就是否定公共利益。当公共利益与私人利益发生冲突时，应当权衡双方价值轻重选择处理方案，如公共利益的价值远大于私人利益，则适用“公共利益优先”原则；私人利益的价值（涉及生命、人格、自由、财产）大于公共利益，则不适用“公共利益优先”原则。
第三，具有社会财富再分配功能。公共服务主要属于社会财富再分配的范畴。公共服务本质上是取之于民、用之于民的活动，通过社会财富再分配的手段保障民众的基本权利、满足民众的基本需求，实现基本需求均等化。社会财富再分配的前提是社会能够创造出财富，因此，公共服务与社会生产是辩证统一关系，没有社会生产，就没有社会财富，就没有公共服务；没有公共服务，社会生产缺乏保障，社会财富积累也受影响。现代责任政府，一方面要激发社会创造财富的能力，另一方面要合理地分配社会财富。通过公共服务分配社会财富，实质上是让收入高的人掏钱给收入低的人提供服务，让发达地区的人掏钱给不发达地区的人提供服务，让没有困难的人掏钱给有困难的人提供服务。
第四，以共济互助方式满足需求。例如，自来水、煤气、电力管网是消费者共同出钱、共同解决需求问题，自来水、煤气、电力都不会径直通向某一用户；公共汽车是消费者共同解决交通出行问题的办法，一个乘客要到达某地点中途可能要经过其他客人的目的地，因为公共交通具有共济互助性，不可能专为某位乘客服务；出租车被归入公共交通范围，是因为乘坐者只能在一定时间乘坐，其他时间不能拒绝别的乘客乘坐，实质上等于乘客采用共济的办法解决交通问题。共济性实质上是一种集体行动。
第五，服务对象非特定。为特定人提供的服务属于私人服务，它根据特定人的需求个别安排服务；为不特定人提供的服务是公共服务，只能根据一般性需求安排一般性服务。如用私家车接送子女上下学是典型的私人服务，因为服务对象特定，会根据上下学的早晚或假日随时调整接送时间。承担公共交通任务的交通工具，由于服务对象的不特定，即便知道假期客流稀少也必须按时运营。
第六，服务领域可进入。较之私宅、私车、私田、私园，公共空间具有可进入性，一定区域内的公共服务的事项，没有法定理由不能拒绝消费者进入，如只要在合法的区域内建筑房屋，就有充分理由享受供水、供电、供气、供电服务，在一定区域里居住就享受就业、就学、就医等服务。
第七，服务标准一般化。公共服务只提供最低水平的、标准化的服务，如由政府付费的教育、医疗、保险等公共服务都是一般化的服务，特殊化的需求只能到公共服务之外去寻求满足。
第八，服务主体多元性。公共服务是公共活动的一部分，公共活动范围大于政府活动的领域；政府是公共活动的主体之一，因而也是公共服务的主体之一；公共服务职能只是政府职能之一，政府有多项职能，包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。总之，不是私有的或专为私人使用的就可以理解为是公共的；公共服务有不同的层次，社区的、城市的、国家的都可以成为公共的范围；公共服务的层次、范围、水准具有相对性，因为公共性是相对的。一般来说，公共服务包括基础教育、公共卫生、公用事业、社会保障等事项。政府是公共服务的安排者，公共服务范围和水平的确定主要取决于三个因素：见识——虽然政府、消费者、运营者的见识都影响公共服务的范围，但最终的决断者是政府；财力——任何公共服务都是收费的，无论是政府提供，还是社会提供，都存在财力能否支撑的问题，能不能收费，收费的数额，收费的成本，投入的回报，都会对确定公共服务的范围和水平起制约作用；利益——利益是服务的动机，政府和企业虽然对利益的判断不同，但总有利益相关，或公共利益，或私人利益，或公共利益与私人利益的结合。政府强化或弱化公共服务总与公共利益相关，私人部门参与公共服务，既体现社会责任，也反映实现利益的愿望。
